Лобізм: Уроки Великої Британії для України

   Верховна Рада України 23 березня ухвалила в другому читанні та в цілому законопроєкт про лобізм №10337. Важливий євроінтеграційний закон запрацює через два місяці після запуску Реєстру прозорості НАЗК, але не пізніше 01 січня 2025 року. Мало хто сумнівається, що лобізм існував та існує у нас навіть і без законодавчого оформлення. Горезвісні «Яйця по 17!», успішно «розбиті на люди» журналістами, та наступні кримінальні справи проти ще донедавна «переможців усіх можливих тендерів» у МО України – пряме свідчення латентного, тіньового лобізму з корупційною складовою в основі. А що як не прояв лобізму, мовити б, «вищого пілотажу», були тотально несправедливі в своїй суті роздержавлення та приватизація?.. Коли фактом наближення до державних та регіональних «еліт» через «домовленості» (читай: лобістські змови) раптом «нізвідки» з’явився клас тих «хто був нічим – той став усім», заволодівши до цього «начебто нам належними багатствами» та вирісши до класу олігархів… На часі – продаж землі кому завгодно і в інтересах кого завгодно… Лобізм пронизав усі економічні та політичні структури. Отож Закон, історія якого з часу подання до Верховної Ради сягає ще 2016 року, дійсно на часі.

  Домінуюча роль гігантського бізнесу у формуванні політики часто призводить до того, що звичайні люди залишаються осторонь. Це пов'язано з тим, що методи корпоративного лобіювання є таємними та можуть навіть бути сумнівними. Компанії мають велику фінансову владу та доступ до осіб, які ухвалюють рішення, тому інтереси, а також вимоги звичайних людей рідко беруться до уваги. Однак суворіші закони можуть допомогти виправити баланс сил і забезпечити більш інклюзивний демократичний процес, рівний для всіх громадян. Політична система, де кожна точка зору має значення, може бути розроблена законодавцями, збільшуючи прозорість, підзвітність та справедливість у лобіюванні.

  Згідно з теорією еліти, це не означає повне закриття корпорацій. Вони повинні говорити, але не заглушати інші голоси своїми. Корпорації через свої величезні ресурси та зв'язки, як правило, забувають про проблеми, з якими стикаються звичайні люди. Ця здатність дозволяє їм впливати на структури влади задля лобіювання політики, яка вигідна для них. З іншого боку, певну надію на зміни вселяє неоплюралістичний підхід, базований на ринку ідей, де багато груп змагаються за те, щоб жодна з них не домінувала над іншими. Однак, прозорість необхідна завжди. Як свідчать численні дослідження, у Сполученому Королівстві громадськість не має уявлення про те, хто, що і з якою метою лобіює. Відсутність цієї прозорості пояснює, як працює дискурсивна влада бізнесу: компанії можуть спокійно здійснювати свої повноваження, не будучи підзвітними широкому загалу.

  Отже, як зробити так, щоб кожен був почутий? Це можна забезпечити лише повною прозорістю та відкритістю, абсолютною доступністю інформації про лобізм у всіх його проявах замість того, щоб намагатися змусити когось замовкнути. Більш суворі правила, такі як обов'язкові реєстри та звітність, здатні виявити, що роблять корпорації, а отже, дозволяють громадянам притягати чиновників до відповідальності. Це пов'язано з плюралізмом еліт – владою, яку розподіляють порівну, а не лише перебирають на себе корпорації. Відповідний урок щодо цього можна винести з практики таких країн, як Франція та Польща, які керуються суворішими правилами, але мають процвітаючий бізнес. Подібні закони були б корисними і в цьому випадку. Вони не повинні придушувати законні потреби, а навпаки, відновлювати довіру, підвищувати прозорість і надавати рівні шанси для всіх.

 

  Як зазначалося раніше, найбільшою проблемою лобіювання у Великій Британії є незрозумілість для широкої громадськості. За даними McKay and Wozniak (2020), лише 2% лобістських груп у Великій Британії, які мали зустрічі з представниками уряду у 2011-2015 роках, внесені до реєстру лобістів. Незважаючи на такі ініціативи, як Закон про прозорість лобіювання, позапартійну агітацію та управління профспілками у 2014 році, спрямовані на сприяння прозорості та підзвітності лобістської діяльності, проблема все ще існує.

  Цей графік показує рівень розподілу серед лобістських груп у Великій Британії та кількість їхніх зустрічей з особами, які приймають рішення, з 2011 по 2015 рік. Ми бачимо, що більшість корпорацій проводили до 200 зустрічей за 4 роки, в середньому 17 зустрічей на рік (McKay and Wozniak, 2020). Найбільшу кількість засідань мали Конфедерація британської промисловості (608), BAE Systems (384) та група BT (313). Повний перелік компаній наведено в таблиці 2.

  Таблиця 2: https://link.springer.com/content/pdf/10.1057/s41309-019-00074-9.pdf (McKay and Wozniak, 2020):

  Більшість цих корпорацій працюють у критично важливих для уряду сферах, таких як армія, мобільна мережа, банки, залізниці, заправні мережі тощо. Така ситуація може стати ризикованою та нестабільною, оскільки корпоративні інтереси потенційно можуть мати надмірну владу над особами, які приймають рішення, таким чином, що лобістські зусилля віддають пріоритет програмам, спрямованим на отримання прибутку за рахунок загального суспільного добробуту. Очевидно, що це стосується політики охорони здоров'я та екологічного регулювання, де були надані докази щодо занепокоєння корпоративними впливами, які завдають шкоди громадам (Fooks et al., 2017). Значення корпоративного контролю над законодавчими результатами є великим, оскільки воно призводить до політики та регулювання, які перекошуються в бік вигоди багатих компаній, а не простих людей. Крім того, одним із значних викликів є той факт, що лобістські режими в Англії, Шотландії та Північній Ірландії відрізняються. Закон про лобіювання (Шотландія) 2016 року, Закон про функціонування уряду (Північна Ірландія) 2021 року та TLA 2014 року створюють різні вимоги до лобістів, яких слід дотримуватися, тому він не є досить ефективним для економіки Великої Британії, оскільки «лякає» потенційних лобістів (Solaiman, 2021).

  Щоб вирішити проблеми, пов'язані з корпоративним лобіюванням у Великій Британії, політики повинні розглянути можливість впровадження низки реформ, спрямованих на підвищення прозорості, підзвітності та справедливості в процесі лобіювання. Спираючись на глобальні порівняння та порівняльний аналіз регулювання лобізму (Holman & Luneburg, 2012), потенційні реформи можуть включати:

● Обов'язкові реєстри лобіювання: Для підвищення прозорості та підзвітності в процесі лобіювання одним із важливих заходів, який необхідно вжити, є запровадження обов'язкових реєстрів лобіювання. Крім того, політики могли б надати громадськості інформацію про те, які суб'єкти намагаються впливати на прийняття рішень урядом, розкриваючи характер зареєстрованої лобістської діяльності, таку як особистість лобістів, питання, які лобіюються, і ресурси, призначені для лобі. Прозорість дасть людям право ставити під сумнів лобістів і політиків за їхні рішення, а отже, зміцнювати демократію.

●Обмеження так званих «карусельних дверей», – щоб запобігти можливим конфліктам інтересів та неправомірному впливу з боку колишніх державних службовців, які перетворюються на лобістів приватного сектору. Обмежуючи переміщення людей між державними посадами та лобістськими ролями, така політика забезпечить контроль за рішеннями державних службовців щодо їхніх майбутніх кар'єрних перспектив у приватному секторі. Збереження довіри з точки зору доброчесності, важливе у регулюванні процесів прийняття рішень у державі, таким чином уникаючи синдрому «обертових дверей», який руйнує демократичні принципи справедливості та неупередженості.

● Посилення механізмів нагляду: Дуже важливо, щоб забезпечення дотримання правил лобіювання вимагало посилення механізмів нагляду. Це також означатиме, що регулюючі органи, відповідальні за моніторинг лобістської діяльності, отримають більше повноважень та ресурсів для забезпечення ефективного регулювання. Отже, ефективний контроль за практикою лобіювання шляхом посилення регуляторної спроможності зменшить можливості для хабарництва та корупції. Таким чином, притягаючи лобістів та їхніх клієнтів до відповідальності за дотримання цих правил взаємодії, державна правова політика має допомогти захистити цілісність демократії, одночасно захищаючи довіру суспільства до державних установ від неправомірного корпоративного впливу.

  Загалом такі реформи зроблять лобіювання більш зрозумілим і відкритим для широкої громадськості у Великій Британії. Крім того, такі дії чудово вписуються у діяльність двох різних бізнес-політичних структур, діючих за теорією еліти та за практикою неоплюралізму. Як зазначалося раніше, основа теорії еліти стверджує, що люди не можуть керувати країною, тому еліти, яких обирають громадяни, мають керувати країною. Отож забороняти лобістські корпорації не можна, бо це порушуватиме принципи цієї рамки. З іншого боку, неоплюралізм стверджує, що різні гілки влади, як правило, - уряд, праця і бізнес контролюють одна одну, тому неможливо, щоб одна гілка була вищою за іншу. Після реалізації запропонованих реформ перевага лобістських корпорацій над урядом і лейбористами буде усунута, але вони при цьому не втратять можливості ефективно працювати.

  Прикладом успішної реалізації таких реформ є Польща. Після бурхливого економічного підйому зріс і вплив корпорацій на уряд. Як наслідок, у 2005 році польський парламент вперше легалізував такий термін, як «лобізм», тобто будь-яка юридична дія, спрямована на вплив на законодавчу чи регуляторну дію органу державної влади (Chari et al., 2019). Після цього польський уряд запровадив такі обмеження, як обов'язкові лобістські реєстри, обмеження «обертових дверей» та посилення механізмів нагляду, щоб зробити його більш помітним та зрозумілим для своїх громадян. У Польщі незаконно не бути зареєстрованим як лобістська група, тому вся комунікація між урядом та лобістськими групами є видимою для широкої громадськості, і вони не мають нездорової влади над урядом та працівниками (Chari et al., 2019).

 

  Критично важливе питання, чи можна позбутися нинішнього домінування корпоративних голосів у політиці Великої Британії, чи ні. Створення прозорості, підзвітності та справедливості, за допомогою яких громадяни можуть відкидати питання, вигідні лише лобістським корпораціям, та ефективно впливати на економічні і політичні процеси, – магістральний шлях перетворень у цій важливій сфері. І «елітарність» і «неоплюралістичність» збалансуються через обов'язкові реєстри, обмеження на «обертові двері», посилений нагляд та залучення бізнесу до публічних дебатів щодо рішень макрополітики. Не має сумніву, що успіх в удосконаленні системи лобіювання в Об’єднаному Королівстві буде обов’язково, адже ця країна має потужну систему нетолерування корупції. В основі антикорупційного законодавства, зокрема, – Закон про хабарництво в публічних організаціях ще 1889 р.(!) і закони про попередження корупції 1906 і 1916 рр. (Шкуропат О., 2013).

 

 Бібліографія:

Чарі, Р., Хоган, Дж., і Мерфі, Г. (2019). Регулювання лобізму: глобальне порівняння. Видавництво Манчестерського університету.

Фукс, Г. Дж., Гілмор, А. Б., Сміт, К. Е., Коллін, Дж., Холден, К., і Лі, К. (2017). Контроль за впливом корпорацій на формування політики в галузі охорони здоров'я? Оцінка виконання статті 5.3 рамкової конвенції Всесвітньої організації охорони здоров'я із боротьби проти тютюну. Глобальне здоров'я, 13(1), 12.

Холман, К., і Люнебург, В. (2012). Лобіювання та прозорість: порівняльний аналіз регуляторної реформи. Групи інтересів та адвокація, 1(1), 75-104.

Маккей, А., і Возняк, А. (2020). Непрозорий: емпірична оцінка прозорості лобіювання у Великій Британії. Групи інтересів та адвокація, 9(1), 102-118.

Солайман, Б. (2021) «Лобіювання у Великій Британії: на шляху до надійного регулювання», Парламентські справи, 76(2), с. 270 – 297. DOI:10.1093/pa/GSAB051.

Шкуропат О. Ефективність антикорупційної політики у сфері земельних відносин. Науковий вісник Академії муніципального управління. Серія «Управління». 2013. Вип. 4. C. 371–384.