Лояльність чи професіоналізм: за що ЄС критикує кадрову політику України

Вже 23 лютого Верховна рада збереться на термінове засідання, щоби спробувати відновити конкурси на держслужбу, як того вимагає ЄС.

Тиждень тому парламент вже ухвалював закон, який мав вирішити цю проблему, але його несподівано ветував Володимир Зеленський.

Тепер парламент має визначитися, долати вето чи підтримувати запропоновані президентом зміни. І робити це доведеться якнайшвидше, щоб не підставити країну під нову порцію критики міжнародних партнерів.

Втім, проблемою, що заблокувала закон, є не самі конкурси, а те, що в одному законі Рада поєднала вирішення декількох різних проблем, не всі з яких стосуються держслужби.

Кінець кадрового "турборежиму"

Перш за все – про суть законопроєкту №4531, який Верховна рада ухвалила 16 лютого. Він передбачає таке:

– відновлює конкурси на посади державної служби, що були скасовані навесні минулого року під приводом запобігання коронавірусу;

– скасовує можливість політичного звільнення топ-чиновників (держслужбовців категорії "А"), запроваджену в "турборежимі" у вересні 2019 року законом про перезавантаження влади;

– забороняє призначати на посади в.о. міністрів осіб, за яких у Раді не знайшлося голосів для призначення на посаду міністра, припиняючи в такий спосіб практику маніпуляцій, коли постійні керівники міністерств призначаються в обхід парламенту (кейси Вітренка, Буславець та інших);

– обмежує повноваження в.о. міністрів після 60 днів виконання ними таких обов’язків, стимулюючи прем’єр-міністра завчасно знаходити та пропонувати парламенту компромісні кандидатури на посади в уряді (кейси Супрун, Мартинюка та багатьох інших).

Здавалося б, що ж тут поганого?

Тому його підтримали аж 289 депутатів, а вже наступного дня закон підписав спікер та передав його на підпис президенту. Однак чутки про заплановане для закону вето з’явилися одразу ж після голосування.

І справді, не минуло й дня від передачі закону на Банкову, як президент його ветує та натомість пропонує провести позачергове засідання парламенту для розгляду його зауважень.

Чому так швидко?

Напевно, на Банковій щось "підгоряє", якщо там зважуються на таке?

Тим більше, що графік, запропонований президентом, суперечить законодавству.

За регламентом, після надходження ветованого закону до парламенту мало би бути відведено 10 днів (тобто до 1 березня) на надання висновків від комітетів, потім – ще три дні на ознайомлення депутатів до їхнього розгляду Верховною радою.

Тобто пропозиції президента могли бути розглянуті не раніше 5 березня.

Натомість профільний комітет невідкладно розглянув пропозиції президента і вже 19 лютого рекомендував їх врахувати в повному обсязі попри протилежну позицію Головного науково-експертного управління парламенту.

Постає питання: що є причиною такої поквапливості?

І чим же такі дорогі ці 10 днів, що вимагають невідкладного напруження сил усіх основних інституцій влади?

Горе "попередникам"

Чому важливо повернути конкурси на держслужбу?

У рамках реформування держслужби з травня 2016 року новий закон "Про державну службу" запровадив розділення політичних та бюрократичних державних посад.

Політиків обирає або народ (президента й депутатів), або інші політики (міністрів та їхніх заступників тощо), а керівників-бюрократів, аж до держсекретарів, призначають за результатами конкурсів на п’ять років із суворо обмеженими можливостями дострокового звільнення.

Цей закон виконали, тож усі вищі бюрократичні посади у виконавчій владі були заповнені за часів уряду Гройсмана.

Щоправда, дехто з цих призначенців зажив одіозної слави.

Наприклад, очільник податкової Роман Насіров, керівники ДАБІ, Укравтодору, Держрезерву тощо. Тож одразу після приходу до влади президента Володимира Зеленського постало питання про необхідність негайного перезавантаження влади, а деякі гарячі голови взагалі пропонували скасувати закон про держслужбу.

Як компромісне рішення у вересні 2019 року Рада запровадила можливість політичного звільнення топ-чиновників із вищих бюрократичних посад держслужби.

Ці зміни, які тоді гаряче підтримав і уряд, дали змогу швидко замінити багатьох "попередників", однак це у перспективі поглинуло й самих ідеологів цих змін.

Багато керівників державних органів, призначених за часів уряду Гончарука, також отримали мітку "попередників" та були звільнені.

А далі уряд, так би мовити, увійшов у смак.

До того ж підвернулася пандемія, що дала можливість виправдати будь-які "тимчасові" заходи високою метою "запобігання".

13 квітня минулого року в законі, який мав на меті утворити Фонд боротьби з COVID-19 та невідкладно спрямувати фінансування на медичні цілі та підтримку бізнесу, з’явилися норми, які "на період карантину" зупинили проведення конкурсів на посади державної служби та ввели "тимчасовий" добір за контрактом для виняткових випадків забезпечення функціонування органів влади.

Наразі, за даними Національного агентства з питань держслужби (НАДС), за 10 місяців проведено понад 24,5 тисяч "псевдоконкурсів" без належного оцінювання компетентності кандидатів, за допомогою яких змінили майже 14% усіх держслужбовців.

Самокритичний уряд

"Ковідні конкурси" неодноразово критикував Євросоюз. Востаннє – 11 лютого в резолюції Європарламенту про виконання Угоди про асоціацію, наголосивши, що державна служба має бути фаховою та поза політикою.

Держслужба – це м’язи, які приводять у рух весь організм за командами нервової системи, попри їхні симпатії чи антипатії до неї. Не буде "м’язів" – жоден політик не зможе реалізувати нічого.

Щоби виправити цю ситуацію, влада зробила декілька великих спроб.

Зокрема, законопроєкт №3748 вперше спробував скасувати політичні звільнення та "ковідні конкурси". Він був підготовлений НАДС та внесений урядом на розгляд Верховної ради, проте був відхилений у вересні минулого року.

Надзвичайно цікаво, що уряд сам просив парламент скасувати право урядовців на політичні звільнення "оскільки [вони] призводять до свавільних, необґрунтованих звільнень державних службовців. Наслідки застосування таких норм є грубим порушенням прав державних службовців та принципів стабільності й послідовності проходження державної служби".

Парадокс, але попри таку самокритику уряд продовжував "свавільні звільнення".

Крім того, групою народних депутатів від "Слуги народу" був внесений законопроєкт №3491, який також скасовував "Ковідні конкурси". Закон був ухвалений 3 липня, але вже 27 липня отримав вето президента, а 16 грудня був взагалі відхилений Радою.

Інші спроби навіть не дійшли до голосування. Тож вочевидь бачимо зачароване коло та шалений спротив "закриттю цієї лавочки".

Зараз, після нескінченних швидких призначень та безпідставних звільнень, здається, уже всі підтримують необхідність якнайшвидшого відновлення конкурсів у прозорий та чесний спосіб. Про його підтримку заявляє і президент – але при цьому знаходить недоліки в законах, які саме це питання намагаються вирішити.

Справжні причини вето

Приводом для останнього вето стали норми про обмеження повноважень в.о. міністрів, які зовсім не стосуються питань державної служби.

Хоча саме ці, заветовані президентом правки підтримав 321 депутат, тобто конституційна більшість!

Хоча лише в листопаді 2020 року повноваження в.о. міністрів були обмежені іншим законом (і не з 60-го, а з найпершого дня), а прем’єр-міністр був зобов’язаний вносити кандидатури на вакантні посади міністрів у 30-денний термін.

Проте тоді це не викликало заперечень із боку президента. 

Та схоже, ще однією реальною підставою для президентського вето стала інша норма.

Це – заборона призначати в.о. міністрів осіб, кандидатури яких були відхилені парламентом на посади міністрів.

Головні аргументи президента такі: "Верховна Рада України фактично самоусувається від виконання конституційних повноважень із призначення за поданням Прем’єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України", і далі: "Пропонований Законом підхід порушує конституційні засади формування та функціонування державної влади […] її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, [а також порушує систему] їх взаємостримувань і противаг".

Однак Конституція не зобов’язує парламент обов’язково призначити на посаду міністра будь-якого запропонованого кандидата. Не дарма добір і відповідальність за внесені кандидатури є обов’язком не парламенту, а саме прем’єр-міністра.

До того ж встановлений Конституцією порядок призначення міністрів є проявом принципу стримувань та противаг у системі державного управління, згідно з яким виконавча влада не має права призначати керівників міністерств в обхід влади законодавчої.

Це і створює баланс сил, коли прем’єр-міністр, делегований більшістю (коаліцією) у парламенті, може лише пропонувати кандидатури міністрів, а президент, навіть із монобільшістю, взагалі не має до цього стосунку.

Який же вихід?

Наразі ані в депутатів, ані в президента, на жаль, немає цілісного уявлення про модель державного управління, яку вони хотіли би побудувати в Україні.

Відсутність такої візії призводить до хаотичних спроб "підрихтувати" законодавство, вирішуючи точкові проблеми.

І, схоже, бракує розуміння, що державній службі потрібні найкращі професіонали, особливо коли йдеться про керівників та працівників державних агентств, інспекцій та служб.

Тому зараз вкрай важливо:

– впровадити збалансовану модель конкурсів на державну службу, які би повноцінно оцінювали професійні компетентності кандидатів та були достатньо швидкими і гнучкими;

– забезпечити максимальну безпеку для всіх учасників в умовах карантину, що включає можливість проведення конкурсів за допомогою сучасних цифрових технологій, що вже зробили багато інших країн;

– припинити тимчасові добори та відновити прозорі й ефективні конкурси, що викликатимуть довіру громадян до їхньої фаховості й об’єктивності.

Маємо остаточно перегорнути ганебну сторінку історії українського урядування, коли лояльність переважає професійність.

Кирило Клименко,

член Ради експертів з державного управління, адвокат, к.ю.н.,

доцент кафедри міжнародних відносин і суспільних наук НУБіП України

https://www.eurointegration.com.ua/articles/2021/02/22/7120061/