Як подолати надлишковість у земельному законодавстві України?
Напередодні Дня науки, відповідь на це важливе і дискусійне питання шукали учасники науково-практичного семінару, який відбувся на факультеті землевпорядкування НУБіП України. Складність, розпорошеність та колізійність земельного законодавства України вимагає особливих підходів до його оптимізації. Тому й викликав цей захід палкий інтерес серед найавторитетніших експертів у сфері законодавчого забезпечення земельних відносин, які представляли відомі наукові школи, провідні юридичні компанії, Комітет Верховної Ради України з питань аграрної політики та земельних відносин, фахові громадські організації.
На початку зустрічі з вітальним словом до учасників семінару звернувся декан факультету Тарас Євсюков. Він наголосив на важливості та актуальності зустрічі, представив учасників, організаторів заходу та побажав всім плідної роботи. Наступним слово тримав Голова правління ВГО «Асоціація фахівців землеустрою України» Анатолій Полтавець. Анатолій Миколайович підкреслив, що тема є мега важливою оскільки у земельному законодавстві іноді складно розібратися не лише виконавцям землевпорядних робіт, а й екстериторіальним експертам. Андрій Кошиль підтримав думку пана Полтавця, що земельне законодавство занадто суперечливе і складне, особливо для іноземних інвесторів. Його вже давно потрібно систематизувати і зібрати в один документ.
Потому перейшли до виступів експертів. І першим з них запросили професора кафедри земельного та аграрного права Київського національного університету імені Тараса Шевченка Анатолія Мірошниченка. По-перше, зазначив Анатолій Миколайович, техніко-юридичний аспект зарегульованості земельного законодавства полягає в бажанні вмістити до законодавства якомога більше дозволів – там, де потреби у них абсолютно немає. Окрім «засмічення» правового поля, такий підхід може створити враження, що у випадках відсутності спеціального дозволу все інше заборонено.
По-друге, так званою «нормою» для нормативних актів земельного законодавства стало сліпе копіювання до них положень інших документів, часто – більш загальних. Іноді при цьому вихідний матеріал піддається "творчому опрацюванню", внаслідок чого законодавство не лише засмічується, але й створюються колізії.
Третім, ще одним типовим недоліком стало вміщення до нормативно-правових актів положень, що не мають регулятивного значення. Таких у земельному законодавстві не злічити. Це преамбули (які насправді є непотрібними анотаціями), визначення термінів (здебільшого двозначні), «принципи» (насправді простим проголошенням в законі правовий принцип створити неможливо), різного роду застереження (порушники «несуть відповідальність, встановлену законом») тощо. Вони ускладнюють використання тексту закону, обумовлюють значні витрати на тиражування непотрібного тексту, його вивчення тощо. А серед такого "мотлоху" часто можна не помітити щось, що дійсно встановлює правило поведінки.
Також суттєвим зауваженням, що висловив експерт, є невміння «вписувати» нові правила в існуюче правове поле, внаслідок чого створюються колізії. Правила юридичної техніки вимагають, щоб при прийнятті нових правил вони коректно «вписувалися» у правове поле – бажано виключити з існуючого регулювання ті норми, які новому правилу суперечать (якщо тільки немає бажання свідомо залишити без змін якесь спеціальне правило). Дуже часто цього законодавець не робить. Якщо при прийнятті нового нормативно-правового акта не змінені існуючі акти, які новому акту суперечать, виникають колізії, які часто викликають значні проблеми у правозастосуванні (особливо тоді, коли існуючі норми створюють враження спеціальних).
Наступним до слова запросили завідувача кафедри аграрного, земельного та екологічного права ім. В.З. Янчука Володимира Єрмоленка. На початку своєї доповіді він дав кількісну характеристику земельного законодавства. Наразі в Україні прийнято більше 100 земельних законів. Лише за перші три роки роботи чинна Верховна Рада VIII скликання подолала позначку в 10 тисяч зареєстрованих законопроектів (із них 9097 подали народні депутати, ще 806 ініціював уряд і 135 – Президент). Разом з підзаконними актами утворюється гігантський масив законодавства, точний обсяг якого не може визначити жодний аналітик.
Також він означив фактори потенційної (нормотворчої) ефективності: дотримання правил законодавчої техніки (відсутність колізій та прогалин), прогнозування наслідків прийнятих нормативних актів, адекватне відображення законодавцем тенденцій суспільного розвитку і соціальних потреб; та фактори реальної (правореалізаційної) ефективності: знання та повага населення до чинного законодавства, ефективна робота правозастосовних органів, наявність необхідних ресурсів для реалізації відповідних приписів.
На завершення, Володимир Михайлович зупинився на напрямах удосконалення земельного законодавства. Перше, слід створити інформаційний базис, по-друге, розробити концепцію удосконалення земельного законодавства, по-третє, визначити форму та орган, що її здійснюватиме. Не зміг він оминути і питання вивчення "Земельного права" фахівцями, які планують працювати в аграрному секторі. На жаль, зазначив професор, практично у всіх навчальних планах відсутня така дисципліна як "Земельне право", що робить завідомо випускника-агронома, економіста чи менеджера необізнаним у знанні земельних законів.
Завідувач кафедри землевпорядного проектування Андрій Мартин, звернув увагу присутніх на те, що переускладнене земельне законодавство є джерелом титульних ризиків під час набуття і реалізації прав на землю. Сьогодні земельне законодавство все частіше стає значною перешкодою для підприємців та звичайних громадян у реалізації своїх майнових прав, зайнятті підприємницькою діяльністю, оскільки закони занадто складні, колізійні і неоднозначні. Головним економічним наслідком зарегульованого законодавства є зростання транзакційних затрат суб’єктів господарювання на мінімізацію ризиків володіння і користування нерухомістю, зниження вартості нерухомості та погіршення інвестиційного клімату.
Також експерт переконаний, що складне та колізійне законодавство є одним із головних джерел корупції, адже чиновники отримують значні дискреційні повноваження, застосовуючи законодавство на власний розсуд. Дозвільна система в умовах переускладненого і неоднозначного земельного законодавства перетворюється у “поле бою” між підприємцем та чиновниками.
Підтвердженням того, що землеустрій в Україні став надзвичайно зарегульованим видом економічної діяльності, а той факт, що загальна кількість виявлених нормативно-правових актів – 877, з них чинні – 537 (61%). А те, що 39 % нормативно-правових актів, які регулювали землеустрій, вже втратили чинність, свідчить про високу динамічність змін у нормативно-правовому регулюванні.
Із загальної кількості нормативно-правових актів:
◦ кодекси України – 7, з них чинні – 5 (71 %);
◦ закони України – 106, з них чинні – 91 (86 %);
◦ акти Президента України – 74, з них чинні – 49 (66 %);
◦ акти Кабінету Міністрів України – 389 , з них чинні – 292 (75 %);
◦ акти центральних органів виконавчої влади – 166, з них чинні – 81 (49 %);
◦ узагальнення судової практики – 3, з них чинні – 3 (100%);
◦ міжнародні документи – 24, з них чинні – 6 (25 %).
За результатами пошуку нормативно-правових актів, які регулюють діяльність оцінювачів у сфері оцінки земельних ділянок, виявлено 111 документів, з яких чинними є 64 документи (58 %). Із загальної кількості виявлених нормативно-правових актів до актів законодавства належать 20, в тому числі 17 чинних (85 %). Крім того, в останні роки зростає кількість випадків прийняття підзаконних нормативних актів, відповідність яких актам законодавства є сумнівною. Слід окремо відзначити, що методичне регулювання таких видів землеоціночних робіт як бонітування ґрунтів та економічна оцінка земель на рівні підзаконних актів в Україні практично не здійснюється.
Наслідками складного законодавства є масові порушення у процесі приватизації земельних ділянок, перевищення повноважень посадових осіб при наданні (придбанні) земельних ділянок, помилки при реєстрації права власності, помилки при формуванні земельних ділянок та здійсненні землеустрою, рейдерство (перехоплення прав на земельні ділянки за допомогою спеціально інспірованих бізнес-конфліктів).
На думку експерта для оптимізації земельного законодавства України необхідно визнати переускладненість земельного законодавства як довершений факт, забезпечити рекодифікацію та спрощення земельного законодавства, системний перегляд підзаконних нормативно-правових актів, визначення та ліквідація норм, які встановлюють надлишкове правове регулювання, здійснити комплексну незалежну оцінку регуляторного впливу та визначити економічні збитки, які завдає надмірне правове регулювання.
Головний юридичний радник проекту USAID «Підтримка аграрного і сільського розвитку» Павло Кулинич, також поділився своїми спостереженнями щодо надлишковості у земельному законодавстві України. З перших змін внесених в Земельний кодекс України (листопад 2001 р.) почалася декодифікація. Важливим моментом не тільки визначення негативних наслідків, а й встановлення причин надмірного правового регулювання. На думку експерта головна причина зарегулюваності земельного законодавства таке негативне явище як «держкомземоцентризм» (90% нормативно-правових актів приймаються за його участю).
Щодо проведення наступної декодифікація, то він переконаний в тому, що систематизацію земельного законодавства варто почати одразу після зняття мораторію на продаж земель сільськогосподарського призначення.
Експерт у сфері правового регулювання земельних відносин, консультант Комітету Верховної Ради України з питань аграрної політики та земельних відносин Сергій Біленко в своєму виступі зупинився на декларативних, бланкетних і дублюючих нормах в земельному законодавстві України. Він навів приклади норм, які виникли як декларативні, та норм, які стали декларативними через відсутність правових наслідків їх невиконання та ефективного механізму їх реалізації. Потому звернув увагу присутніх як декларативні норми «засмічують» законодавство і створюють ілюзію того, що відповідні відносини врегульовані достатньо. Як приклад, третина тексту Закону України «Про охорону земель» складають рамкові статті з визначенням повноважень органів влади, які продубльовано у іншій частині Закону. Крім того, допускається можливість множинного трактування при застосуванні декларативних норм.
Причинами появи декларативних норм є бажання надати акту «більшої значущості», ілюзії наукового підґрунтя, а також розширити його обсяг, та бажання «сховати» в його тексті сумнівні норми. Норми декларативного характеру використовують для прийняття сумнівних норм.
Причинами появи бланкетних норм є наявність значної кількості положень технічного характеру та неготовність до врегулювання певних відносин на законодавчому рівні. Негативний вплив бланкетних норм на земельні відносини проявляється у встановленні хибного механізму реалізації норми та блокуванні реалізації норми («мертві норми»).
Для виправлення ситуації варто відійти від практики масового використання рамкових та декларативних норм у земельному законодавстві і використовувати їх лише у випадках, коли механізм їх реалізації визначений у інших положеннях акту або у самих цих нормах зазначені основні принципи їх реалізації. Необхідно максимально визначати процедурні моменти не на рівні підзаконних, а безпосередньо у законодавчих актах. Слід здійснити кодифікацію земельного законодавства.
Головний консультант Комітету Верховної Ради України з питань аграрної політики та земельних відносин Олена Коляда підтримала колегу та зазначила, що часто зарегулювання земельному законодавстві України - це реакція на виникнення суспільних викликів.
Директор ТОВ "Центр земельного права - OPEN Knowledge", адвокат Віктор Кобилянський переконаний в необхідності декодифікації земельного законодавства. Причиною тому є "паралельність" норм земельного законодавства з нормами Цивільного, Податкового законодавства та законодавства про реєстрацію речових прав. Кодифікація земельного законодавства на думку експерта полягає в усуненні дублювання правових норм, скороченні кількості нормативно-правових актів. Також кодифікацією передбачені додаткові завдання, такі як: усунення колізій, технічне вдосконалення, скорочення розриву між правовою наукою та законодавством. Необхідно вирішити проблеми правового врегулювання речових права, ринку сільськогосподарських земель, приватизації земель, співвідношення прав на земельну ділянку та розташоване на ній нерухоме майно.
Алла Кальніченко із “Центра земельного права - OPEN Knowledge" порівнюючи зарегульованість земельного законодавства з хворобою, висловила своє бачення «лікування» цієї проблеми. Оскільки у нашій країні законодавство часто змінюється, то необхідно обмежити прийняття нових законодавчих актів. Для цього потрібно визначити, які норми повинні залишитися, які підлягають видозміні, які потрібно ліквідувати. Прикро те, що першими страждають від надлишковості у земельному законодавстві законослухняні громадяни, а виграють ті, хто ігнорують нормативно-правові акти.
Експерт з питань управління земельними ресурсами проекту USAID «Підтримка аграрного і сільського розвитку» Сергій Кубах у своєму виступі зазначив, що в основі земельного законодавства лежить державна політика, але на жаль вона відсутня. Наразі державні органи, які повинні формувати державну політику, перетворилися на відомчі органи. Законодавство має бути універсальним і зрозумілим для усіх.
Після основних доповідей учасники продовжили фахову дискусію щодо визначення шляхів подолання та оптимізації надлишковості у земельному законодавстві України.
Трансляція фахового семінару вже назбирала більше 2 тис. переглядів і доступна на сторінці ВГО «Асоціація фахівців землеустрою України» у соціальній мережі Facebook.
Людмила Гунько,
доцент кафедри землевпорядного проектування
