Помилки земельного кадастру в Україні: класифікація, причини виникнення, порядок виправлення
Саме під такою назвою відбувся науково-практичний семінар на факультеті землевпорядкування, який зібрав за одним столом представників державних органів, державних підприємств, науковців та підприємців.
Декан факультету Тарас Євсюков, відкриваючи засідання, привітав учасників семінару, зазначивши значний інтерес до серії семінарів із актуальних питань регулювання земельних відносин, які проводить НУБіП України, адже цього разу на нього завітало майже півсотні фахівців галузі.
Голова ГО «Асоціація фахівців землеустрою України» Анатолій Полтавець відзначив, що спільні із факультетом землевпорядкування НУБіПу та Асоціацією «Земельна спілка України» семінари стали провідним майданчиком для відкритого обговорення найбільш важливих проблем землевпорядної галузі. Професійна землевпорядна спільнота дуже схвально сприймає такі обговорення, адже багато тем, таких, приміром, як сьогоднішня, у публічній сфері замовчувались роками. Тисячі переглядів таких круглих столів у соціальних мережах у Інтернеті яскраво свідчать про те, що робиться дуже правильна справа.
Помилки земельного кадастру – одна із найболючіших проблем для виконавців землевпорядних робіт, власників та користувачів земельних ділянок. Адже всім добре відомо, що через тривалий період непублічності кадастрової інформації, низьку якість виконання земельно-кадастрових робіт, величезна кількість ділянок зареєстровані у державному земельному кадастрі із різноманітними помилками – починаючи від невірно визначених кодів цільового призначення і закінчуючи невірною фіксацією меж, коли зареєстрована земельна ділянка може «опинитися» у кілометрах від її дійсного місця розташування.
Причин у нинішньої ситуації досить багато. Перш за все, це те, що в Україні із початку земельної реформи постійно змінювався порядок реєстрації земельних ділянок, не проводилась суцільна інвентаризація земель, топографо-геодезичні роботи могли проводитись неякісно, особливо тоді, коли під тиском органів виконавчої влади неодноразово застосовувались різні методи «пришвидшення» приватизації земель. Наслідок такої політики зрозумілий – це внесення неповних та неточних відомостей про значну кількість ділянок у дані державного земельного кадастру. Фактично, у земельному кадастрі наразі наявна геопросторова інформація лише стосовно двох третин земельних ділянок держави. Інші «з’являтимуться» у земельному кадастрі в міру проведення кадастрових зйомок, пов’язаних із фіксацією фактичних меж цих ділянок в натурі (на місцевості), та присвоєння кадастрових номерів існуючим земельним ділянкам.
Діюче законодавство формально дозволяє здійснювати виправлення помилок у державному земельному кадастрі на підставі: технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок у натурі; матеріалів інвентаризації земель; рішень судів. Проте слід мати на увазі, що «уточнення» просторових характеристик земельних ділянок має тягнути за собою не лише коригування реєстраційних відомостей про земельні ділянки, але й переоформлення «неправильних» правовстановлюючих документів, уточнення оціночних показників земельних ділянок, відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також притягнення до відповідальності осіб, які раніше некоректно виконали землевпорядні та топографо-геодезичні роботи.
Завідувач кафедри землевпорядного проектування НУБіП України, доктор економічних наук Андрій Мартин запропонував розібратися, а хто ж винний і що робити? По-перше, це суб’єкти господарювання, які проводили землевпорядні роботи, та мали б відповідальніше ставитися до проведення геодезичних робіт, встановлення меж земельних ділянок при їх формуванні, особливо коли ця робота проводилися масово, під час недавньої так званої безоплатної видачі державних актів, і ставилися короткі строки на виконання. Саме в цей час накопичилася основна маса даних Державного земельного кадастру. Несвоєчасність виявлення великої кількості помилок, призвела до некоректної реєстрації земель. Позовна давність за господарськими спорами – лише три роки, а тому притягнути до відповідальності виконавців землевпорядних робіт після підписання акту здавання-приймання уже неможливо. Тому знайти винного – дуже складно. Проблема лягає на плечі і гаманець громадян та підприємців – власників землі та землекористувачів. Доповідач зазначив, що масове виправлення помилок в ДЗК, на його думку, неможливе. Адже, виправлення навіть однієї помилки може «пересунути» цілий квартал ділянок, а вносити зміни до їх характеристик формально можна лише за згоди усіх землевласників, яких це стосуватиметься. Суміжники земельних ділянок далеко не завжди погоджують зміну меж, а тому справу вирішити можна лише у суді. Також необхідно невідкладно розробити і затвердити методику судової землевпорядної експертизи, яку має схвалити Міністерство юстиції України.
Голова ГО «Центр геопросторових даних України» Андрій Тарнопольський зазначив, що не варто песимістично відноситися до технічних проблем в земельному кадастрі. Варто згадати, що ще донедавна було безліч легальних і нелегальних систем координат, які використовували виконавці геодезичних робіт. 5 мільйонів обмінних файлів пройшли перенесення в кадастр навіть при виявленні помилок, а їх виправленням ніхто не займався. Ця проблема частково почала вирішуватися лише в 2013 року. Був зроблений класифікатор кадастрових помилок, де помилки поділили на топологічні, логічні і семантичні. Колектив Центру ДЗК розробив механізм їх виправлення. Але в реальності ця робота не була виконана на практиці через юридичні складності. Також постало питання, хто фінансуватиме виправлення помилок.
Експерт Офісу ефективного регулювання Олег Пілат запропонував розглянути перелік інструментів технічного забезпечення, застосування яких дало б змогу вирішити проблему кадастрових помилок. Для людей, що працюють з даними про ділянки, від початку їх внесення, до видачі витягу про реєстрацію земельних ділянок, необхідно чітко розробити еталони розробки електронних документів та методичних рекомендацій, про які йде мова ще з 2012 року.
Далі слово взяв представник ДП «Центр державного земельного кадастру» Дмитро Бондаренко, який відзначив, що першопричина накопичення такої кількості помилок – відсутність якісної топографічної підоснови для перевірки правильності місцезнаходження земельної ділянки. При створенні кадастрової системи і публічної кадастрової карти частина системних помилок усунулася через приведення до однієї системи координат. Сьогодні програмне забезпечення дозволяє кадастровому реєстратору виправити через атрибутивні дані певні помилки, надаючи йому певні повноваження і технічні можливості, проте в реальності це не виконується через відсутність належної законодавчої бази. Необхідно змінювати підходи до ведення земельного кадастру, аби він відповідав сучасності, а не виявився застарілим. Законодавство банально не встигає за його розвитком. Зазначив, що на сьогодні усі помилки проаналізовані, перенесені в архівні файли. Залишилось лише їх виправити.
Заступник голови ВГО «Спілка землевпорядників України» Петро Жолкевський згадав тему минулого науково-практичного семінару про систему геодезичних координат УСК-2000, яку державні органи запровадили лише «на папері». Доповідач зазначив, що наразі не вистачає якісної законодавчої бази, відсутня інструкція із топологічного знімання, яка би відповідала сучасним технологічним умовам виконання робіт.
Представник Головного управління Держгеокадастру в м. Києві Катерина Семчук, яка сама є кадастровим реєстратором і бере безпосередню участь у виправленні кадастрових помилок, відзначила, що помилок дійсно є багато, основні з яких виникли при перенесенні даних з інших кадастрів і систем координат. Вистачає неточностей у визначенні цільового використання земель у реєстраційних документах. Процедура виправлення не є довготривалою, а кадастрові реєстратори міста Києва справляються із завданням, виконують усі процедури реєстрації земельних ділянок вчасно.
Професор кафедри земельного кадастру НУБіП України, доктор економічних наук Йосип Дорош аналізуючи проблеми, про які йде мова, зазначив, що не треба вважати власника земельної ділянки винним у помилках, адже він звертався до відповідних землевпорядних організацій. Розробники, в свою чергу, виконували землевпорядні роботи з 1993 року відповідно до технічних вимог державних органів земельних ресурсів. Зараз необхідно посилювати нормативне забезпечення виправлення помилок. Зокрема, при виявленні «накладок» земельних ділянок, розробник землевпорядної документації часто відштовхуються від наявних помилкових даних, адже так простіше виконати роботу. Відповідальності немає. Така ж позиція і у кадастрового реєстратора. Також слід прописати функціональні обов’язки кадастрових реєстраторів. А головне землевпорядній спільноті не просто виконувати свою роботу, а й думати про наслідки у майбутньому .
На думку завідувача кафедри геодезії та картографії НУБіП України, доктора географічних наук Івана Ковальчука в Україні відсутній чіткий і науково-обґрунтований план як зробити кадастрову систему надійною, а саме щоб була геодезична основа, добре поєднані землевпорядна і містобудівна інформація. Щоб ця інформація не входила у протиріччя одна з одною. Можливо це сталося і через засекреченість геодезичних даних в часи Радянського Союзу. Як вийти з цієї ситуації? Науковець пропонує кадастровикам визначити чітку ідею як вирішити проблему помилок земельного кадастру. Також має бути державна програма фінансування таких робіт.
Михайло Федишин, який донедавна був генеральним директором ДП «Центр державного земельного кадастру», відзначив, що безпосередньо знайомий з болючим питанням кадастрових помилок ще з 2002 року. Доповідач вважає що, найсуттєвіші помилки є не технічні, а такі, що виникли при встановленні меж земельних ділянок в натурі, неправильній ідентифікації межових знаків, без їх чіткої фіксації. Здебільшого геодезичні роботи виконувалися формально та неякісно. Тут вже відіграв роль людський фактор та відсутність контролю за інженерами-геодезистами, і також погодився з попередніми виступаючими стосовно неузгодженості різних систем координат. На думку Михайла Федишина, варто не виправляти помилки,а почати геодезичні роботи спочатку. І приділити велику увагу контролю збору даних.
У дискусії взяли участь землевпорядники-практики Віктор Леонець, Василь Сорокін, Олександр Бушок, Іван Бегаль та інші.
Цікавою виявилася і пропозиція Андрія Мартина – він відзначив, що у сучасних умовах виправлення помилок у кадастрі із технічної точки зору не є проблемою, а головне питання – хто профінансує відповідні землевпорядні роботи та відшкодує завдані помилками збитки власникам землі та землекористувачам. Вихід тут лише один – запровадження професійного страхування відповідальності виконавців робіт із землеустрою. Адже існуючі форми державного контролю – перевірки кадастрових реєстраторів та погодження чиновниками землевпорядної документації – насправді нічого не гарантують, а лише створюють корупційні ризики. Якщо ж Україна кардинально перегляне систему регулювання землеустрою, відмовившись від забюрократизованої дозвільної системи і перейшовши, як і більшість розвинених країн, до страхування відповідальності розробників – це створить фінансовий ресурс для виправлення помилок, а будь-які можливі збитки власників землі та землекористувачів будуть відшкодовані страховими компаніями.
Пряма трансляція заходу, яка вже традиційно велась у мережі Facebook на сторінці факультету землевпорядкування, вже набрала понад півтори тисячі переглядів, що яскраво свідчить про актуальність піднятих питань.
Усі зацікавлені можуть переглянути відео звіт заходу за посиланнями:
https://www.facebook.com/pg/landmanagementNULES/videos/
Наталія Мединська,
заступник декана
факультету землевпорядкування
