Державний і самоврядний контроль за використанням земель під пильним оком землевпорядників
14 лютого 2020 року на факультеті землевпорядкування НУБіП відбувся Всеукраїнський науково-практичний семінар, предметом дискусії якого були організаційні і технологічні сторони державного й самоврядного контролю за використанням земель. Традиційно, співорганізаторами семінару виступили ВГО «Асоціація фахівців землеустрою України» та ГО «Земельна спілка України». Того дня, залученими експертами стали співробітники факультету землевпорядкування НУБіП України, представники Держгеокадастру, громадських організацій, Комітету з питань аграрної політики та земельних відносин, представники територіальних громад, науковці і виробничники. Семінар супроводжувався онлайн-трансляцією, запис якої можна переглянути у соціальній мережі Facebook за посиланням https://www.facebook.com/afzukr/videos/192339498791237/.
На початку зустрічі декан факультету землевпорядкування Тарас Євсюков зазначив, що в Україні з 2018 року триває Програма Світового банку за фінансового сприяння ЄС щодо прозорого управління земельними ресурсами (Land Transparency). Одним з її результатів стала можливість здійснення класифікації земного покриву України, що можна побачити і на Публічній кадастровій карті України (https://map.land.gov.ua/kadastrova-karta), і на Всеукраїнському порталі геоданих (https://geoportalua.com/). Власне, головним завданням цієї зустрічі й постала необхідність відповіді на питання – Як використати ці технологічні інновації для здійснення державного і самоврядного контролю за використанням земель?
У вітальному виступі очільник ВГО «Асоціація фахівців землеустрою України» Анатолій Полтавець наголосив, що сьогоднішня тема дуже необхідна і важлива, адже порушень щодо використання земель у практиці багато. Однак, нелегко довести факт цих порушень і в більшості випадків недостатньо важелів впливу, щоб недобросовісний землекористувач відповів за них. І від цього ніхто не у виграші. Порушник не сплачує штрафи і залишається не покараним, держава чи громада не отримують відшкодувань за збитки, завдається шкода ґрунтовому покриву, водоймам, лісам та інші вгіддям.
Першим до слова запросили консультанта програми «Підтримка прозорого управління земельними ресурсами в Україні» Володимира Попова. Він відзначив, що в Україні третій рік поспіль тривають роботи щодо класифікації за даними супутникових спостережень посівів, водних об'єктів, лісів, населених пунктів тощо. У 2018 році на трьох пілотних областях – Київська, Львівська і Миколаївська, відпрацьовано технологію, а з 2019 року супутниковий моніторинг ведеться по всій території України. Потому Володимир Попов розповів про головні переваги використання даних супутникового моніторингу для України. По-перше, ДЗЗ дозволить створити наочну карту земельних угідь, визначити їх фактичне використання, а також виявити не використовувані ділянки або нецільове використання землі. По-друге, космічні знімки також допоможуть виявити осередки ерозії, перезволоження, заболочування та інші прояви деградації земель.
Експерт детально зупинився на методологічному використанні часових рядів супутникових даних. Розповів як фахівці обробляють супутникові знімки і збирають наземні дані про посіви, як об'єднують ці дані та будують модель розпізнавання й класифікації. В результаті можна побачити, що й де росте або ж вирощувалося, навіть за окремими культурами (ріпак, зернові, соя, гречка, соняшник, буряк та ін). У майбутньому така модель дозволить спрогнозувати врожайність та отримати порівняльну статистику щодо сівозміни на кожній ділянці за визначений час. Крім того, держава чи об'єднані територіальні громади отримають можливість відстежувати використання земель, наявність під’їздів до ділянок або ж їх розорювання (польових доріг), вирубки лісів, а також повноту сплачених податків.
Після чого фахівець навів кілька разючих прикладів – як протягом кількох років поспіль на орендованих землях вирощують соняшник, кукурудзу, сою; як виявити земельні ділянки з "прихованою орендою". Дуже цікавим і пізнавальним став приклад використання земель в ОРДЛО. На представленій моделі чітко видно, що вздовж лінії розмежування – території необроблюються і не проводячи межі можна побачити де тимчасово окуповані території (на них значна частина земель необробляється). Мапа супутникового моніторингу доступна в он-лайні режимі за посилання https://map.geoportalua.com/worldbank/.
Наступним до слова запросили завідувача кафедри землевпорядного проектування Андрія Мартина, який у своєму виступі розглянув перспективи автоматизації фіксації порушень у землекористуванні. На думку вченого, ключовими викликами при здійсненні контролю за використанням та охороною земель в Україні є: обмежена спроможність органів державного контролю за використанням та охороною земель у виявленні всіх правопорушень в землекористуванні; фіксація правопорушень здійснюється у “ручному” режимі інспектором шляхом проведення натурних перевірок; ризики недоброчесності та корупції, пов'язані із “людським фактором”; практично бездієвий самоврядний та громадський контроль; геоінформаційні технології застосовуються лише для інформування про заходи державного контролю (нагляду).
Сьогодні ж за допомогою геопорталу можна побачити класифікацію земної поверхні і порівняти в автоматизованому режимі цільове призначення та фактичне використання земельної ділянки. Крім того, можна співставити угіддя, що зафіксовані у Державному земельному кадастрі, та виявити факти самовільного відхилення від документації із землеустрою, розорювання природних кормових угідь, вирубки лісів, а також встановити природні зміни (самозаліснення сільськогосподарських земель, зміни у водних об'єктах та береговій лінії морів тощо). І звичайно ж є можливість контролювати втрати лісів та полезахисних лісосмуг. Більш того, аналіз використання ґрунтового покриву дозволить відстежити як використовуються ґрунтові ресурси: інтенсивність використання деградованих та малопродуктивних земель; використання особливо цінних ґрунтів; оцінка використання земель за придатністю до різних сільськогосподарських культур тощо.
Сільськогосподарська статистика дасть можливість оцінити використання кожної земельної ділянки, отримати реальну структуру посівних площ по країні, верифікувати дотації сільгосптоваровиробникам, ідентифікувати масиви земель сільськогосподарського призначення, ідентифікувати “тіньову оренду”.
Висновки напрошуються самі. Наразі необхідно:
1) запровадити регулярний моніторинг земного покриву;
2) надати громадам можливість здійснювати контролюючі функції із застосуванням toolbox системи моніторингу;
3) легалізувати поняття “перевірка дотримання вимог земельного законодавства у автоматичному режимі” із використанням даних ДЗЗ;
4) максимально скоротити час від вчинення правопорушення до його ідентифікації і забезпечити незворотність покарання;
5) покращити правову обізнаність землевласників та землекористувачів;
7) мінімізувати корупційні прояви у контрольно-наглядовій діяльності.
Продовжив експертну дискусію перший заступник керівника Всеукраїнської асоціації громад Іван Фурсенко. Він наголосив на необхідності розширення повноважень органів місцевого самоврядування, зокрема надання контролю за цільовим використанням земель або бездіяльністю землекористувача передати органам місцевого самоврядування, а також надання публічності порушень і покарань щодо незаконного використанням земель. Земля є основним ресурсом для багатьох громад. Тому на сьогоднішній день є важливим завдання передати більше функцій щодо розпорядження та контролю за використання земель органам місцевого самоврядування. Разом із тим, експерт погодився з фактом, що поки ще недостатньо фахівців для здійснення контролю в органах місцевого самоврядування.
Правову позицію цією проблеми озвучив експерт у сфері правового регулювання земельних відносин, помічник-консультант народного депутата України, член Ради асоціації «Земельна спілка України» Сергій Біленко. Зокрема законопроектом №2194 про внесення змін до Земельного кодексу України та інших законодавчих актів щодо удосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин пропонуються зміни в частині контролю за використанням та охороною земель. Передбачена законом система державного контролю потребує коригування. За існуючими нормами здійснюється провадження одних і тих же повноважень декількома органами, що створює передумови для зловживань, необґрунтовано посилює тиск на суб’єктів господарювання та призводить до збільшення видатків державного бюджету на утримання зазначених органів. Також передбачається скасування окремої процедури видачі спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок як документів дозвільного характеру. Натомість, запроваджуватиметься загальне правило щодо визначення вимог щодо збереження поверхневого (родючого) шару ґрунту у будь-якій документації із землеустрою, проектні рішення якої передбачатимуть його порушення.
Сергій Борисович зупинився і на коментарі проекту Закону №2280 «Про внесення змін до Земельного кодексу України та інших законодавчих актів щодо планування використання земель». Зокрема, ним пропонується врегулювання питань встановлення меж громад; комплексного просторового планування територій громад, що скасовує необхідність розроблення декількох, споріднених за змістом, видів містобудівної документації та документації із землеустрою; унормування питань, пов’язаних із її затвердженням; нормування формування електронної картографічної основи для планування території; створення прозорого та неконфліктного механізму врахування громадських та приватних інтересів через прозорі громадські обговорення.
Надалі до обговорення приєднався заступник директора Департаменту сертифікації та контролю за використанням та охороною земель Держгеокадастру Олексій Коляденко. Він зазначив, що державний інспектор під час перевірки керується вимогами Постанови КМУ від 3 жовтня 2018 р. № 801 «Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності, пов’язаної з використанням та охороною земель, і визначається періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) Державною службою з питань геодезії, картографії та кадастру», яка містить чіткий перелік критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності, пов’язаної з використанням та охороною земель. Також він зауважив що системи дистанційного зондування не є досконалими для здійснення контролю за використанням та охороною земель та навів кілька прикладів невдалого їх застосування. Вирішенням проблем порушення у сфері використання та охорони земель має стати прискорена реєстрація прав на землю, що унеможливить корупційні відносити між інспектором і суб’єктом господарювання, та невідворотність покарання, оскільки наразі є прогалини в законодавстві, що і призводять до уникнення покарання через оскарження в суді.
Жвавим та емоційним було обговорення, активну участь в якому взяли: Олена Медведенко – директор ТОВ НВП «АГРОРЕСУРССИСТЕМИ», Юрій Манцевич – голова ГО «Інститут просторового розвитку», Катерина Резнікова – керівник технічного департаменту компанії «БломІнфо-Юкрейн», Павло Кулинич – головний юридичний радник Проекту USAID «Підтримка аграрного і сільського розвитку», Надія Беба – голова ГО «Картографічна сотня» та присутні на заході виробничники.
Пропозиції щодо дискусійних питань, які були підняті на семінарі, будуть направлені до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру.
Людмила Гунько,
доцент кафедри землевпорядного проектування
